지은이∙정정길, 김성수, 김재훈,

김찬동, 하정봉

펴낸곳∙도서출판 부키

펴낸날∙2007년 5월 25일

판형∙신국판 양장

쪽수∙320쪽

값∙20,000원

ISBN∙978-89-6051-010-4 03350

전화∙02-325 - 0846

팩스∙02-3141 -4066

홈페이지∙www.bookie.co.kr

부키 신간 보도자료

국가 혁신과 개혁, 작은 정부가 대안이다!

- 작은 정부란 무엇이며, 왜 작은 정부여야 하는가?

- 우리나라가 지향해야 할 작은 정부의 모습은 무엇인가?

작은 정부론

이 책을 400자로 요약하면   이 책은 1980년대 이래 20년 이상 작은 정부를 지향한 정부 개혁이 과연 소기의 성과를 거두었는지, 정부 개혁 과정과 결과는 어떠했는지에 대해 체계적인 분석을 시도한다. 일반적으로 작은 정부의 개념은 정부 기구의 규모 차원에서 논의되지만, 실제로 정부의 규모와 권력의 크기는 반드시 동일한 방향으로 움직이는 것은 아니기 때문에, 작은 정부는 규모뿐만 아니라 권력 측면을 포괄하는 의미를 가져야 하고, 또 지방화를 통한 중앙정부의 기능 축소도 함께 검토되어야 한다. 여기서는 기존 연구들이 작은 정부의 일면만을 논의함으로써 전체적인 모습을 파악하는 데 실패하였다는 점에 착안하여, 작은 정부의 전모를 경제적, 관리론적, 권력적, 지방 분권적 시각 등 다양한 접근 방법을 통해 파악한다.

1 _ 생산적인 논의의 기초를 위한 작은 정부론

지난 4월 정부가 2007년 올해 1만2317명을 포함해 2011년까지 5년간 5만1223명의 공무원을 증원한다는 중기 정부인력운용계획을 발표하자, 주요 언론과 전문가들은 일제히 우려를 표시했다. 2003년 노무현 정부 출범 이후 2006년 말까지 4만8449명이 증원되어 이미 95만 명을 넘어선 공무원 수가 현 정부 들어서만 6만 명이 넘게 증원되고 앞으로 2011년까지 100만 명이 넘게 증가하게 된다는 것은 ‘정부의 지나친 몸집 불리기’로서 ‘작고 효율적인 정부’를 지향해야 하는 시대적 상황에 역행하는 정책이라는 것이다.

이러한 비판적 시각에 대해 현 정부는 “사회 서비스 담당 공무원의 수를 늘려 실업자 문제를 해결하고 공공 서비스의 질을 개선”할 필요가 있으며, 또 “고령화 등 새로운 행정 수요에 맞춰야 하기 때문에 공무원 증원은 피할 일은 아니다”며 국민에 대한 공공 서비스 측면에서 ‘더 나은 정부’를 지향하는 것이라고 반박하고 있다.

실제로 노무현 정부의 정부 개혁 정책은 1980년 전두환 정부 이래 김대중 정부에 이르기까지 역대 정부들이 추구해 왔던 정부 규모 축소 및 행정 개혁을 통한 작은 정부 지향 노선에서 벗어난 것으로, 정부의 효율과 혁신을 주장하는 입장에서는 충분히 우려를 자아낼 만하다. 그러나 이러한 우려는 매우 제한적인 것으로 정부의 행정 개혁을 공무원 수, 즉 정부기관의 일자리 규모에 관한 논란으로 그칠 수 있기 때문이다.

작은 정부를 지향하는 개혁이 공직의 축소만을 의미하는 것으로 이해해서는 안 된다. 그것은 중앙 정부 권력의 분권화, 정책 결정에의 시민사회의 참여, 규제 개혁 등을 포괄하는 폭넓은 것으로, 현실적으로는 사회적 조건 또한 고려해서 이해되어야 한다.

무엇보다 작은 정부를 향한 정부 행정 개혁은 다양한 시각에서 검토되고 논의되어야 한다. 모든 나라의 경험이 똑같을 수 없는 것과 마찬가지로, 정부 개혁의 방향도 동일하지 않다. 그런 시각에서 본다면, 우리나라의 역사적․정치 문화적 경험에 부합할 생산적인 정부 형태는 무엇인지를 보다 폭넓게 논의할 필요가 있을 것이다. 그것이 이 책의 출발점이다.

이 책은 정정길(울산대), 김성수(한국외대), 김재훈(서울산업대), 김찬동(서울시정개발연구원), 하정봉(계명대) 교수 등 행정학계의 중진 학자들이 우리나라의 정부 개혁을 둘러싼 논의가 주로 공무원 수와 같은 정부의 규모에 국한되어 있는 문제에 주목하고 경제적 / 관리론적 / 권력적 / 지방 분권적 시각 등 종합적인 측면에서 전두환 / 노태우 / 김영삼 / 김대중 / 노무현 정부 등 역대 정부의 정부 개혁 정책을 분석 평가한 학술서이다. 이 책에서 필자들은 여러 시각의 이론적 토대를 살펴본 다음, 우리나라 역대 정부를 각각의 시각에서 점검하고, 앞으로 우리가 지향해야 하는 바람직한 정부의 모습을 전망한다.

2 _ 작은 정부론을 위한 다양한 시각들과 책의 내용

우리나라에서 작은 정부의 개념은 전두환 정부에서 본격적으로 도입되어, 노태우․김영삼 정부에서 보다 명시적으로 작고 강한 정부를 지향하였고, 이후 김대중 정부에서는 시장주의적 경쟁 원리의 도입과 관리의 자율성 강화를 요체로 하는 신공공관리론적 개념을 이념으로 하여 조직 및 인원 감축을 포함한 광범위한 개혁을 단행하였다. 그러나 지난 20여 년의 방향과는 정반대로 현재의 노무현 정부는 정부가 반드시 작을 필요는 없으며, 정부가 해야 할 일을 제대로 하기 위해 공무원 수가 늘어날 수도 있고, 예산 규모도 커질 수 있다는 시각을 유지하고 있다.

과연 어느 방향이 우리에게 맞는 것인가? 그에 대한 답은 우리의 미래에 큰 영향을 끼칠 것이다.

이 책의 미덕은 바로 그 점을 무엇보다 깊이 인식하고 있다는 점에서 찾을 수 있는데, 그와 관련해서 이 책에서는 작은 정부가 여러 측면에서 매우 다양한 개념을 내포하고 있다는 점을 강조한다. 예를 들어 경제적 시각에서 작은 정부 운동은 공기업 민영화, 규제 개혁, 기금 개혁, 정부산하기관 개혁의 성과를 통해 평가할 수 있고, 관리론적 시각에서는 조직 개편, 인사 및 예산의 분권화 정도, 민간 위탁의 수준 등으로 평가할 수 있다는 것이다. 또한 권력적 시각에서는 정책 결정권, 시민 사회의 참여, 권력기관의 영향력 변화 등을 살펴볼 수 있고, 지방 분권화의 시각에서는 지방정부로의 권한 이양, 재정 배분, 주민 참여, 자치 규모의 수준 등에서 작은 정부로의 지향을 평가할 수 있다는 것이다.

이 책은 그동안 부분적인 논의에 그쳐 작은 정부를 전체적인 측면에서 파악하지 못했던 기존 연구의 한계에 착안해, 다양한 시각을 통해 역대 정부의 개혁 노력과 정책들을 평가하고 있다. 이러한 노력은 앞으로 있을 행정 개혁에 대한 논의에서 올바른 정책 방향을 찾는 기초가 될 것이며, 또한 바람직한 작은 정부의 모습을 찾는 것에도 도움을 줄 것이다.

구체적으로 이 책에서 작은 정부를 평가하는 다양한 시각은 다음과 같은데, 이러한 연구는 역대 정부들이 실행한 여러 가지 측면의 행정 개혁을 위한 정책과 그 추진 과정의 객관적 사례들을 제시하였기에, 정부의 행정 개혁 노력을 분석 평가하여 작은 정부에 관한 총체적인 논의의 틀을 마련해 주고 있다.

첫째, 경제적 시각에서는 정부와 시장 간의 역할 분담에 초점을 두고 역대 정부의 행정 개혁 과정에서 나타난 작은 정부로의 지향을 공기업 민영화, 규제 완화, 정부산하기관 개혁 및 기금 개혁을 중심으로 분석 평가한다. 이 과정에서 이들 개혁의 내용이 형성되는 사회적 배경을 이해하고, 그것이 정부와 시장의 관계에서 어떤 의미를 갖는지를 밝히기 위해 한국 사회에 고유한 정부-시장 양식의 특성을 역사적 제도적 관점에서 살펴본다.

둘째, 관리론적 시각에서는 효율성 증진을 목표로 역대 정부들이 행한 개혁을 논의한다. 그것은 조직 및 인력의 감축을 통한 절약, 인력 및 예산 등 투입물 운용에 있어 중앙 통제의 완화를 내용으로 하는 분권화, 분권화로 인한 도덕적 해이를 방지하기 위한 성과 관리 체제의 도입 등 행정개혁에 초점이 맞추어지고 있다.

셋째, 권력적 시각에서는 정부와 시민 사회와의 관계에서 시민의 인권과 재산을 보호하고 시민 사회의 자치를 신장시키며, 정부의 권력을 담당하는 기관들 상호간에 견제와 균형을 이루어야 한다는 당위적인 측면을 중심으로, 역대 정부의 행정 개혁 노력을 분석 평가한다.

넷째, 지방 분권적 시각에서는 중앙정부의 규모 축소는 지방 분권화를 통해 이루어진다는 이론에 기초해서 지방화를 통한 작은 정부로의 이행을 중심으로 각 정부의 지방 분권화 노력을 고찰한다.

요컨대 이상의 네 가지 접근은 작은 정부를 향한 행정 개혁의 다양성을 잘 드러나게 해 주면서, 지금 시행되고 있는 여러 정책들이 우리나라 실정에 맞게 정착하기 위해 어떤 노력이 필요한지를 밝혀 준다.

3 _ 작은 정부를 향한 세계적인 흐름과 시사점

이 책은 우리나라 상황에 맞는 작은 정부에 대한 논의를 위해 작은 정부론의 사상적 뿌리가 될 수 있는 사상가들의 이론을 다양한 측면에서 살펴본 후, 영국, 미국, 독일, 일본의 작은 정부를 향한 행정 개혁의 흐름을 분석하여 우리에게 주는 시사점을 찾고자 노력하였다.

정부 혁신은 무엇보다도 역사적 필요에 따른 것이다. 서구 선진국의 정부혁신은 복지국가의 위기로 인해 촉발된 사회복지비용의 확대에 따른 재정부담의 증가에 기인한다. 역사적으로 그것은 1970년대 후반 대처 정권의 수립으로 시작된 영국 정부의 대대적인 개혁과 카터와 레이건 대통령 이후 지속적으로 추진된 미국의 정부 개혁으로, 그 이후 다른 많은 나라의 정부 개혁으로 확산되었다.

하지만 우리나라는 입헌 정부의 역사적 경험이 짧고 시민 사회의 성숙도가 낮아 이들 서구 선진국들의 경험을 우리 사회에 그대로 적용시키는 것은 문제가 있다. 작은 정부론이 위세를 떨치고 있는 나라들은 대부분 영미계 국가들인데, 이들 나라는 사회적 기초가 충분히 성숙하지 못한, 그래서 국가의 역할이 클 수밖에 없는 우리나라와는 기본요건이 다른 것이다. 영미계 나라는 오랜 시민 사회의 경험으로 인해 정부의 개입 없이 법과 사회적 합의에 의한 시민들의 자율적인 문제 해결 능력이 높은 것이 사실이다. 따라서 국가 개입의 범위가 좁고 바람직한 정부 규모도 작을 수밖에 없다. 그러나 우리나라는 사회기반 시설의 미비로 인해 국가가 개입해야 할 범위나 기능이 아직 많을 수밖에 없다.

행정 체제의 특성 또한 정부 개혁이 추구하는 가치와 밀접한 관련을 갖게 된다. 예를 들어 법치주의와 민주주의를 보다 중요한 가치로 설정하고 경제적 효율성은 이를 보완하는 역할을 하는 독일의 행정 개혁도, 법치주의나 민주주의의 역사가 우리와는 다르기 때문에 그 개혁을 우리나라에 그대로 적용할 수 없는 한계가 있다. 1970년대 후반 들어 행정 개혁에 대한 논의가 시작된 일본은 관으로부터 민으로, 중앙정부에서 지방정부로, 관료 주도에서 정치 주도라는 행정 개혁의 세 가지 큰 흐름이 있었다. 하지만 일본은 각 성청이 관료에 대한 인사권을 갖고 있어 관료의 자율성 강하므로 정치 주도로 이들에 대한 통제가 필요하지만, 우리나라의 경우 관료에 대한 인사권이 대통령에 집중해 있어 일본만큼 관료에 대한 강력한 통제가 필요하지 않게 된다. 이는 관료에 대한 영향력을 행사할 수 있는 정치적 여지가 많기 때문이다.

따라서 이 책의 미덕 하나는, 우리에게 필요한 작은 정부에 대한 논의는 우리나라의 역사적 경험과 사회적 상황, 경제 규모, 시민 사회의 성숙 정도를 통해 우리 스스로 도출해 내야 한다는 것을 분명히 하는 데에서 찾을 수 있다.

4 _ 우리는 어떤 정부를 원하는가

신자유주의의 확산과 밀접한 관련이 있는 세계화는 정보통신 기술의 발전과 같은 기술적 환경의 변화로 더욱 가속화되고 있다. 자본과 노동 이동이 자유화되고, 다국적 기업의 성장과 생산의 국제화로 특징지어지는 세계화는 정부 운영에도 큰 영향을 미치고 있다. 그러나 어떤 현상은 작은 정부를 요구하지만, 또 어떤 요인은 정부 역할의 팽창을 요구하기도 한다.

정부 역할 및 규모 변화가 요구되는 국내적 요인도 적지 않다. 최근의 국가균형발전계획과 국방개혁, 한미 FTA체결로 더 늘어난 농어민대책, 대북경제협력, 행정수도이전 등의 거대 사업들은 막대한 규모의 재정 수요가 필요한 것들이다. 이에 더해 고령화 사회로의 빠른 진입과 복지 수요 급증도 상당한 규모의 재정 수요를 요구한다. 한편 정치적 민주화가 진전됨에 따라 다양한 입장과 이해관계자의 이익 표출로 인해 가치관의 갈등이 깊어지고, 이러한 갈등을 조정하고 통합하기 위한 행정 수요도 더욱 증대될 것으로 예상된다. 즉, 시민 사회 내부의 자생적인 조정력과 통합력이 부족하고 자치의 역사가 얕은 사회에서는 조정과 통합을 위한 사회 시스템의 기반을 만드는 데 행정의 역할이 클 수밖에 없다. 때문에 막대한 재정 수요를 감당하기 위해서는 정부의 불필요한 기능을 축소하고 운영의 효율화를 취할 수밖에 없으며, 변화하는 사회를 조정하기 위해 행정 인력의 적절한 재편 또한 불가피하다.

역대 정부에서 추진된 행정 개혁 정책들의 내실을 기해야 할 시점이 이제 되었다는 것 또한 이 책이 밝힌 바로, 정부 행정을 효율화하고 다양한 방법으로 국민들의 참여를 유도하기 위한 정책들은 많았지만 정권의 이해에 따라 왜곡된 방향으로 실행되거나 흐지부지 되었던 것이 현실이다.

다양한 시각을 통해 역대 정부의 조직 개혁의 내용 및 성과, 그에 대한 평가와 전망을 분석한 이 책은 우리가 지향할 작은 정부의 모습을 찾은 것으로 끝나지 않는다. 대통령 선거가 치러지는 2007년은 대통령 후보가 정해지면 각 진영의 정책을 통해 정부의 행정 규모나 조직 개편, 정책 방향 문제가 본격적으로 논의될 것이다. 따라서 그동안 노무현 정부가 지향했던 정부 규모 확대 정책에 관해서 각 후보의 정치적 입장에 따라 논쟁이 있을 때, 이 책은 논쟁에 대한 기초 자료의 역할을 할 것이다.

5 _ 이 책의 필자들

정정길  서울대학교 법학과 및 동 행정대학원을 졸업하고, 미국 미시간 대학교에서 정치학 박사 학위를 받았다. 6회 행정고시에 합격하여 농수산부에서 근무한 후, 서울대학교 행정대학원 교수로 오랫동안 재직하였다. 한국행정학회 회장, 중앙인사위원회 자문회의 의장, 서울대학교 행정대학원장과 대학원장을 지냈으며, 현재 울산대학교 총장으로 재직하고 있다.

김성수  서울대학교 경영학과 및 동 행정대학원을 졸업하고, 독일 베를린 자유대학교에서 정치학 박사 학위를 받았다. 과학기술정책연구원 부연구위원, 과학기술부 장관 자문관을 거쳐 현재 한국외국어대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다.

김재훈  서울대학교 경제학과 및 동 행정대학원을 졸업하고, 미국 플로리다 주립대학교에서 행정학 박사 학위를 받았다. 한국행정연구원 수석연구원을 거쳐 현재 서울산업대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다.

김찬동  서울대학교 경제학과 및 동 행정대학원을 졸업하고, 일본 도쿄 대학교에서 정치학 박사 학위를 받았다. 서울시정개발연구원 도시경영부 부연구위원으로 재직하고 있으며, 서울도시연구 편집위원, 수도권정책센터 연구원도 겸하고 있다.

하정봉  고려대학교 행정학과 및 서울대 행정대학원을 졸업하고, 2년간 동아일보 기자로 재직하였다. 2005년 일본 쓰쿠바 대학교에서 법학 박사(행정학 전공) 학위를 받았으며, 현재 계명대학교 행정학과 전임강사로 재직 중이다.

6 _ 차례

서문 10

1부  작은 정부론의 이론적 배경

1장  왜 작은 정부인가 17

2장  이론적 배경 및 주요 국가의 사례 25

1절  이론적 배경  25

1. 경제적 시각의 이론적 배경 25

2. 관리론적 시각의 이론적 배경 37

3. 권력적 시각의 이론적 배경 49

4. 지방 분권적 시각의 이론적 배경 61

2절  주요 국가의 사례 70

1. 영국 70

2. 미국 84

3. 독일 92

4. 일본 102

2부  역대 정부의 행정 개혁 방향 및 평가

3장  경제적 시각에서의 정부 개혁 분석 및 평가  119

1절 분석의 틀 119

2절 역대 정부의 노력 및 평가 125

1. 전두환 정부 125

2. 노태우 정부 128

3. 김영삼 정부 131

4. 김대중 정부 134

5. 노무현 정부 139

4장  관리론적 시각에서의 정부 개혁 분석 및 평가 147

1절 분석의 틀 147

1. 정부 개혁의 목표: 효율성 제고 148

2. 정부 개혁의 수단 149

2절 역대 정부의 노력 및 평가   152

1. 전두환 정부 152

2. 노태우 정부 156

3. 김영삼 정부 159

4. 김대중 정부 161

5. 노무현 정부 179

5장  권력적 시각에서의 정부 개혁 분석 및 평가 187

1절 분석의 틀 187

1. 분석의 목표 187

2. 분석의 원칙 189

2절 역대 정부의 노력 및 평가   196

1. 전두환 정부 196

2. 노태우 정부 200

3. 김영삼 정부 207

4. 김대중 정부 214

5. 노무현 정부 221

6장  지방 분권적 시각에서의 정부 개혁 분석 및 평가 233

1절 분석의 틀 233

1. 권한(사무) 이양 236

2. 재정 배분 237

3. 주민 참여 237

4. 자치 규모 238

2절 역대 정부의 노력 및 평가 240

1. 전두환 정부 241

2. 노태우 정부 242

3. 김영삼 정부 243

4. 김대중 정부 248

5. 노무현 정부 255

3부  작은 정부가 나아가야 할 방향

7장  정책 방향	273

1절 환경의 변화   273

1. 세계화 273

2. 공공 부문의 재정 악화 275

3. 민주화 277

4. 정보화 281

5. 지방화 283

2절 향후 정책 방향   286

1. 경제적 시각에서의 정책 방향 286

2. 관리론적 시각에서의 정책 방향 292

3. 권력적 시각에서의 정책 방향 297

4. 지방 분권적 시각에서의 정책 방향 305

참고문헌   312

7 _ 본문 맛보기

일반적으로 작은 정부의 개념은 정부기구의 규모(조직, 인력, 재원)의 차원에서 논의되지만, 실제로 작은 정부는 정부 규모뿐만 아니라 권력(영향력 또는 사회에 대한 개입의 크기) 측면을 포괄하는 의미를 갖기도 한다. 그런데 정부의 규모와 권력의 크기가 반드시 동일한 방향으로 움직이는 것은 아니기 때문에 양자는 별도로 취급되어야 한다. 이와 함께 지방화에 의한 중앙정부의 기능 약화도 함께 검토되어야 한다. 이 책에서는 이처럼 다양한 측면의 작은 정부 개념에 입각해서 우리나라의 역대 정부가 추구해 온 각종 행정 혁신을 평가하고 그 의미와 효과를 파악해 보고자 한다. 또한 이러한 논의를 통해서 우리나라가 지향해야 할 바람직한 작은 정부의 모습은 어떠해야 하는가에 관하여 제안하고자 한다. (본문 20쪽)

노무현 정부는 조직이나 구조 개편과 같은 하드웨어적인 접근보다는 소프트웨어적인 관리 방식의 변화에 더욱 중점을 두고 있다. 즉 공기업에 대한 경영 혁신을 강조하는 것뿐만 아니라, 규제 개혁에 있어서는 핵심 규제를 완화하기 위한 질적인 접근을 시도하고, 정부산하기관 개혁의 경우에는 지배 구조의 개선과 기관 운영에 대한 성과 평가를 강조하고 있는 것이다. 그런데 이와 같은 관리적인 효율성 추구는 외형적인 구조 개편과는 달리 단기간에 가시적인 변화를 보이기 어렵기 때문에 더욱 철저한 운영과 리더십이 뒷받침되어야 한다.

(본문 144-145쪽)

현재 관리론적 개혁은 우리나라 정부에 아직 정착하지 못하여 구성원들의 인정과 지지를 받지 못하고 있다. 다양한 제도들이 행정 문화 및 기존 관행과의 충돌, 그리고 이러한 제도들을 뒷받침해 주는 사회 시스템의 부재 등으로 인하여 소기의 성과를 받지 못하고 있는 것이다. 이제는 새로운 제도를 도입하는 것보다는 김대중 정부 이후 도입된 다양한 관리론적 측면의 제도들이 잘 정착할 수 있도록 돕는 것이 무엇보다도 중요하다. (본문 294쪽)